Compartimos la Declaración de los Ex Secretarios de Energía ante los intentos de sancionar de urgencia un nuevo régimen para la explotación de hidrocarburos.
1. INTRODUCCIÓN
En las últimas semanas se produce en la Argentina un apurado intento de reformar el régimen legal de los hidrocarburos. El gobierno nacional impulsa, en su último año de gestión, un mecanismo de reforma que está reñido con los requerimientos técnicos-económicos y con el funcionamiento republicano.El método elegido consiste en hacer un pacto entre el gobierno nacional y los gobernadores de las provincias petroleras, y una vez firmado el mismo,instrumentarlo mediante una reforma de la Ley de Hidrocarburos vigente, para la cual seguramente el Congreso Nacional operará con la mayoría oficialista,refrendando lo acordado.Los Ex Secretarios de Energía somos proclives a una reforma de la legislación que regula la explotación de hidrocarburos, pues consideramos que la actualmente vigente, la Ley 17.319, no contempla los cambios legales y estructurales de las últimas décadas, ni tampoco da respuesta a los grandes desafíos que la Argentina enfrenta de cara al futuro en el sector de los hidrocarburos para volver a ser autosuficiente, como lo fuera a partir de 1989 hasta 2010. Sin embargo, por las múltiples razones que pasamos a exponer, nos oponemos a la forma, al modo y al tiempo en que se intenta llevar a cabo la reforma.
2. LA POSICIÓN DE LOS EX SECRETARIOS RESPECTO A LA MODIFICACIÓN DE LA LEGISLACIÓN DE HIDROCARBUROS
Desde 2009 el grupo de ex Secretarios de Energía ha producido una serie de Documentos públicos, a través de los cuales ha alertado con claridad respecto de los grandes problemas energéticos de Argentina y sobre la evolución que tendría el 2sector en caso de no tomarse acciones efectivas para corregir los desvíos oportunamente puntualizados.
2.1. LA DECLARACIÓN DE COMPROMISO
En 2014, hemos propuesto a las fuerzas políticas democráticas que competirán en las elecciones nacionales en 2015 la firma de una Declaración de Compromiso, que básicamente constituye un mínimo denominador común político para la aplicación de buenas prácticas en el sector energético, con vistas a una gestión racional que permita modificar la crítica situación actual. Esta Declaración de Compromiso ya cuenta con la firma de la mayoría de los líderes políticos que competirán en las PASO en 2015 y también de los Partidos Políticos argentinos. En su punto VIII la Declaración establece:“MARCO JURÍDICO PARA LOS HIDROCARBUROS. “Se reformulará la estructura legal vigente en función de las nuevas realidades jurídicas institucionales y geológicas. Las leyes que surjan de ese nuevo ordenamiento, incluida una nueva ley de hidrocarburos, deberán contar con amplio consenso de las fuerzas políticas para que pueda ser aplicada en todo el territorio nacional. Esa nueva legislación deberá conciliar los intereses de las provincias y la Nación, facilitar el pleno desarrollo de los recursos del país y posibilitar la exploración en el Mar Argentino hasta el talud oceánico. También preverá la adecuación institucional para que el Estado pueda ejercer en forma adecuada su rol de fiscalización”.Estos objetivos solo se conseguirán con una nueva ley, que debe ser debatida en profundidad en el Congreso Nacional, involucrando y conciliando una amplia gama de intereses nacionales y de todas las provincias. De ninguna manera el debate se puede circunscribir exclusivamente, tal como se pretende, a lo acordado entre un gobierno nacional que finaliza próximamente su mandato y gobernadores de provincias petroleras, cuyo mandato también finaliza en un año.
2.2 LOS DOCUMENTOS DE LOS EX SECRETARIOS
a) Documento El Sector energético argentino: Balance de la gestión de gobierno 2003-2010.Este documento fue publicado el 16 de marzo de 2011. En el mismo se recomienda, entre otras cosas, lo siguiente: Programa de Reinstitucionalización del sector energético: Nueva Ley de Hidrocarburos. Reforma y adaptación de las Leyes de Marco Regulatorio Eléctrico y gasífero. Creación de nuevas instituciones regulatorias y de agencias Gubernamentales para la ejecución energética.Lanzamiento de una Nueva Política Exploratoria en materia de hidrocarburos en áreas no tradicionales marinas y continentales, con el objeto de revertir la caída estructural en la producción de petróleo y gas natural. Realizar en forma sistemática y periódica una Auditoría de las Reservas de Hidrocarburos dadas en concesión con el objeto de preservar el interés de los estados titulares del dominio inalienable e imprescriptible de los hidrocarburos del subsuelo (Art. 124 CN). La Auditoría tendrá como objeto además informar en forma fehaciente al estado titular del dominio si la explotación del yacimiento se realiza en forma racional según lo previsto en la normativa vigente.
b) Documento La agenda de temas energeticos en el segundo cuatrimestre de 2013 Este documento fue publicado el 5 de agosto de 2013. En esa oportunidad, al tratar el acuerdo YPF- CHEVRON, dijimos:“El acuerdo entre YPF y CHEVRON firmado el 16 de julio pasado y el decreto del poder ejecutivo 929 publicado en el Boletín Oficial el 15 de julio pusieron este tema en el centro del debate público.“Con las observaciones precedentemente señaladas, consideramos procedente que YPF y CHEVRON firmen un contrato o convenio para desarrollar en forma conjunta un proyecto piloto en un área de 390 Km2 en la zona de su concesión vigente en Vaca Muerta; sin embargo creemos que es improcedente desglosar esas áreas y otorgar sobre las mismas nuevas concesiones a 25 años prorrogables por 10 años (35 años). Esto estaría contrariando a la propia ley de hidrocarburos en los artículos 27 a 38 y, por lo tanto, sería nulo en los términos del artículo 79 de la misma.4“Creemos en la potencialidad de los recursos no convencionales y particularmente en los de la formación de Vaca Muerta, pero también de otras rocas generadoras en las provincias argentinas. Sin embargo, aconsejamos proceder con cautela en la generación de expectativas públicas porque estamos hablando de recursos técnicamente recuperables y no de reservas probadas. Creemos que si esos recursos pasan a ser reserva comercialmente aptas deben ser explotados. Esa explotación debe ser racional y ambientalmente sustentable. Las inversiones que será necesario realizar para llevar adelante la explotación de los hidrocarburos exceden en mucho la capacidad de las empresas que operan en Argentina. Se debe convocar a las empresas locales e internacionales públicas o privadas, en igualdad de condiciones, con absoluta transparencia, y en un marco de políticas que habiliten opciones y permitan a la Argentina y a YPF negociar en condiciones de fortaleza. De allí la necesidad de los consensos que articulen, en lo posible, una política alternativa de largo plazo, que se traduzca en una política de Estado.“Esa política requerirá de una nueva Ley de Hidrocarburos que reemplace a la ley 17319, y que contemple, entre otros capítulos, un régimen especial de tratamiento de los recursos no convencionales”.Entendemos que el proyecto de ley que promueve en estos días el Poder Ejecutivo reitera los vicios subrayados en el acuerdo formalizado con Chevron en 2013. Además, procura generalizar un régimen de prórrogas discrecionales de las concesiones permitiendo así decisiones perjudiciales al interés público. Convalida intereses asociados a la urgencia y a las necesidades de una crisis que la propia política del gobierno generó, y vulnera facultades derivadas del dominio originario que hoy corresponde a las Provincias en su territorio.
c) Documento Consensos para recuperar la confianza y transformar en riqueza nuestro potencial energéticoEste Documento fue publicado el 27 de noviembre de 2012. En lo relativo a la posibilidad de poner en explotación yacimientos de hidrocarburos no convencionales, dijimos:“Existe consenso sobre que la explotación efectiva de recursos no convencionales demandará ingentes recursos financieros y tecnológicos, además de un marco legal e institucional que hoy no está disponible en el país.“Un tema no menor es que el país no cuenta con un régimen legal específico para este tipo de explotaciones; las disposiciones de la ley 17319, de una gran laxitud, no se adaptan para realizar la exploración y explotación de este tipo de yacimientos. Los permisos dados a empresas petroleras para realizar exploraciones en extensas áreas que contienen este tipo de yacimientos no contienen, en general, compromisos de inversión concretos ni plazos precisos para ejecutar los trabajos exploratorios”.
3. LA PROPUESTA DE GOBIERNO NACIONAL
La propuesta de modificación de la ley de hidrocarburos que impulsa de urgencia el gobierno nacional, se resume en los siguientes puntos:
a) Hacer un pacto entre el gobierno nacional y las Provincias petroleras únicamente, por el cual se decide modificar la ley de hidrocarburos vigentes en 17 artículos, manteniendo la vigencia parcial del resto de la Ley 17.319;
b) Una vez firmado el Pacto Gobierno Nacional-Provincias petroleras, se envía lo pactado al Congreso Nacional para su sanción por ley.
c) Se presume que, como en otras oportunidades, esta ley será aprobada utilizando la mayoría en ambas cámaras legislativas que posee el Frente para la Victoria, sumando los legisladores de las Provincias Petroleras. Se puedeasumir, en base a casos anteriores, que el Poder Ejecutivo utilizará todo su poder político para asegurar que el Proyecto de Ley enviado al Congreso no sufra modificaciones sobre lo previamente pactado entre los representantes del gobierno nacional y los gobernadores de Provincias petroleras.
d) En el proyecto que se intenta someter al Congreso se prorrogan por 10 años los plazos de todas las concesiones a cambio de un mayor porcentaje de 6regalías, que pasa en las áreas prorrogadas del 12 % al 15%. Esto extiende el statu quo de posesión de las áreas por parte de las empresas que hoy las detentan a partir de las privatizaciones de 1992. La prórroga es inadmisible para la actual ley de hidrocarburos, ya que esta procede solamente en el caso de que el concesionario haya dado fiel cumplimiento a todas sus obligaciones contractuales y viola la regla de la competencia licitatoria, que es siempre necesaria para identificar las mejores ofertas entre los inversores dispuestos a ofertar para acceder a la adjudicación de esos derechos
e) El proyecto que se intenta sancionar da a todos los titulares de áreas convencionales “la opción exclusiva y sin licitación” “a solicitar a la autoridad concedente una concesión no convencional por 35 años”. Los plazos de concesiones ya prorrogadas que se solapen con el área de las concesiones no convencionales se extenderían en los hechos, en algunos casos, a 35 años a partir de 2027, lo cual llevaría los nuevos plazos al año 2062 sin necesidad de licitación o concurso alguno. Esto prácticamente da a las empresas que actualmente son titulares de las áreas que cuentan con recursos no convencionales el derecho de acceder en una adjudicación directa sin licitación y con compromisos de inversión aprobados discrecionalmente a la obtención de concesiones a perpetuidad;práctica muy negativa que reincide en el capitalismo de amigos que ha caracterizado a la gestión de la actual administración de gobierno.
f) El proyecto da estatus legal a los beneficios otorgados al Contrato entre YPF y Chevron que fueron concedidos como excepción por el Decreto del Poder Ejecutivo 929/2013, ampliando los alcances a inversiones mayores de 250 millones de dólares. Sin embargo, aún no se conoce el contrato firmado con esa empresa con fundamento en el decreto citado, ni tampoco el éxito de las operaciones llevadas adelante bajo ese régimen que pretende elevarse a rango de ley.
g) El proyecto contiene además otros puntos que pueden considerarse aceptables y convenientes en una reformulación legal, pero cuya importancia es menor frente a lo consignado en los puntos anteriores: 1) un régimen especial para importaciones y equipos; 2) un régimen de presupuestos mínimos ambientales; 3) reducción de regalías para recuperación terciaria y crudos extra pesados; 4) Uniformidad de tasas de ingresos brutos (3%) y sellos en todas las jurisdicciones.
4. NUESTRA PROPUESTA ALTERNATIVA: UNA NUEVA LEY DE HIDROCARBUROS PARA EMPRENDER LOS GRANDES DESAFÍOS EN LAS PRÓXIMAS DÉCADAS
En función de las consideraciones precedentes, el Grupo de Ex Secretarios formula a la sociedad la siguiente propuesta:
1) Solicitar a las fuerzas políticas el rechazo por improcedente e inconveniente del Pacto entre el Gobierno Nacional y los Gobernadores de Provincias Petroleras para la reforma parcial de la Ley 17.319 que impulsa actualmente el gobierno nacional.
2) Promover la sanción, por parte del Congreso Nacional, de una nueva ley de hidrocarburos que reemplace la Ley 17.319, para afrontar con éxito los grandes desafíos del sector hidrocarburos para revertir la declinación productiva y volver a la situación de autoabastecimiento energético, perdido en 2010. La nueva ley deberá prever criterios que contribuyan a radicar inversiones y maximizar la exploración, la producción y la generación de renta económica,dando previsibilidad a los mecanismos de apropiación y distribución. Se tendrá en cuenta la necesidad de asegurar la mejor utilización de la renta de los nuevos hidrocarburos con una perspectiva de largo plazo.
3) Promover en la nueva ley una estrategia de recuperación productiva en materia de hidrocarburos, basada en dos pilares: a) la exploración en las cuencas sedimentarias todavía inexploradas de nuestro territorio para el descubrimiento de nuevos yacimientos convencionales, y muy particularmente en las cuencas marinas de la zona económica exclusiva; b) los recursos no convencionales a partir de Vaca Muerta y otros nuevos yacimientos no convencionales con viabilidad económica y técnica que los transformen de importantes “recursos prospectivos y contingentes” en “reservas comprobadas explotables”.
4) La nueva ley de hidrocarburos debe ser única para todo el territorio nacional; su aplicación corresponderá a las provincias en sus respectivos territorios y a la Nación en la Plataforma Continental hasta el talud oceánico (aproximadamente 500.000Km2).
5) La nueva ley de hidrocarburos debe ser moderna y competitiva, y para ello deberá tomar en cuenta la experiencia comparada de otras legislaciones actualmente vigentes en el mundo.
6) La nueva ley de hidrocarburos deberá, además, crear una nueva institucionalidad para el sector de los hidrocarburos. En ese sentido, entendemos que sería conveniente la creación de una Agencia Nacional de Hidrocarburos para ejercer las funciones indelegables del Estado en la gestióndel sector.
7) Entendemos que el momento para elaborar esta nueva legislación será el año 2016, fuera de las urgencias que da el cambio de gobierno y que caracterizará lo que resta de 2014 y 2015 hasta las PASO.
8) Promover, previo a la sanción de la nueva ley, un amplio debate sobre esta cuestión. Los legisladores, antes de dar sanción a una ley de la importancia estratégica de ésta, deben conocer mediante una ronda de audiencias públicas los puntos de vista y opiniones de una amplia gama de actores de la sociedad que tienen relación directa con la actividad hidrocarburífera: sectores académicos, empresarios, gremiales, ambientales, universidades, ciencia y tecnología; etc.
9) Finalmente, y no menos importante, la energía y los hidrocarburos en particular no son una cuestión que ataña solo a las provincias petroleras; por el contrario, comprenden a toda la población de la Nación y a todas las provincias. Son los representantes de todas las provincias los que tienen que debatir todos y cada uno de los contenidos de la nueva ley.
Firmado: Emilio Apud – Julio César Aráoz – Enrique Devoto – Roberto Echarte – Alieto Guadagni – Jorge Lapeña – Daniel Montamat – Raúl Olocco
Buenos Aires, 4 de agosto de 2014
